Paper II

कहानी से शुरुआत

3 दिसम्बर 1984 की रात भोपाल के एक कीटनाशक संयंत्र से गैस रिसी। कुछ ही दिनों में भारत सरकार को यह तय करना था कि Union Carbide पर मुक़दमा कौन चलाएगा, किसकी ओर से चलाएगा, और दायित्व के किस सिद्धांत के अंतर्गत चलाएगा। यह प्रश्न एक साथ कई मंत्रालयों को छूता था: वह उद्योग-विभाग जिसके पास तब रसायन और कीटनाशक क्षेत्र था (आज का Ministry of Chemicals and Fertilizers अपने वर्तमान रूप में 1991 से ही है, इसलिए 1984 के संदर्भ में उसका नाम मत लीजिए), मुक़दमे के लिए विधि, अमेरिकी प्रतिवादी के लिए विदेश, पुलिस-मामले के लिए गृह, और पैसे के लिए वित्त। कोई एक सचिव इसका उत्तर नहीं दे सकता था।

उत्तर संघ सरकार की उसी साधारण मशीनरी ने निकाला — किसी प्रशासनिक मंत्रालय में एक फ़ाइल तैयार हुई, अंतर-मंत्रालयी टिप्पणियों के लिए परिचालित हुई, Cabinet Secretariat ने उसे जाँचकर ऊपर रखा, राजनीतिक स्तर पर निर्णय हुआ, और वह निर्णय अभिलिखित रूप में वापस जारी हुआ। (इस क्रम को मानक मार्ग की तरह पढ़िए, 1984 की किसी विशेष फ़ाइल के प्रलेखित विवरण की तरह नहीं: मंत्रिमंडल के अपने काग़ज़ात सार्वजनिक नहीं होते।) परिणाम तिथिबद्ध है और यही बेहतर दृष्टांत है: फरवरी 1985 में प्रख्यापित Bhopal Gas Leak Disaster (Processing of Claims) Ordinance, जिसे कुछ ही सप्ताह बाद Bhopal Gas Leak Disaster (Processing of Claims) Act, 1985 ने प्रतिस्थापित किया, और जिसने भारत संघ को हर पीड़ित का एकमात्र विधिक प्रतिनिधि बना दिया। अध्यादेश कार्यपालिका मशीनरी का शुद्धतम रूप है — मंत्रिपरिषद अनुच्छेद 123 के अंतर्गत राष्ट्रपति को सलाह दे रही है, और संसद का कोई सत्र नहीं चल रहा।

यही इस अध्याय का विषय है। संविधान यह बताते हैं कि कार्यपालिका शक्ति किसके पास है। वे यह नहीं बताते कि पचास-से-अधिक मंत्रालयों, सौ-से-अधिक विभागों और कई सौ क्षेत्रीय संगठनों वाली सरकार किसी आघात को गुरुवार तक निर्णय में कैसे बदल देती है। भारत में इस रूपांतरण-मशीनरी का एक विधिक पता है — संविधान का अनुच्छेद 77(3), एक वाक्य लंबा — और उसके अंतर्गत 1961 में बने दो नियम-समूह, जिन्हें लगभग कोई अभ्यर्थी नहीं पढ़ता और हर वरिष्ठ सिविल सेवक जिनके भीतर जीता है।

इस मशीनरी की एक राजनीति भी है। 1967 में P. N. Haksar नाम के एक कश्मीरी सिविल सेवक प्रधानमंत्री सचिवालय में Secretary to the Prime Minister के रूप में आए, और अगले छह वर्षों में उन्होंने उसे वह जगह बना दिया जहाँ भारत के महत्त्वपूर्ण निर्णय तैयार होते थे — बैंक राष्ट्रीयकरण, कांग्रेस का विभाजन, 1971 का युद्ध, शिमला समझौता। 1971 में Principal Secretary to the Prime Minister का पद सृजित हुआ और उन्हें दिया गया: कार्य संचित हो जाने के बाद पद को व्यक्ति के इर्द-गिर्द उन्नत किया गया। इसमें से किसी के लिए किसी ने संविधान संशोधित नहीं किया। करना पड़ा भी नहीं: PMO संविधान में है ही नहीं। वह एक कार्यपालिका नियम से बना विभाग है, और उसकी शक्ति क़ानून से नहीं, निकटता से आती है। दो दशक पहले Cabinet Secretariat को Whitehall से विरासत में मिली मंत्रिमंडल-पद्धति के सामूहिक केंद्र के रूप में गढ़ा गया था। इन दो कार्यालयों के बीच का तनाव — एक सामूहिक शासन के लिए बना, दूसरा एकल प्रधान के लिए — भारतीय लोक प्रशासन की सबसे पुरानी जीवित बहस है, और जब प्रश्न में "PMO" शब्द आता है तो Paper II का परीक्षक असल में यही जाँच रहा होता है।

UPSC के लिए यह क्यों महत्वपूर्ण है

यह इकाई Paper II, पाठ्यक्रम-मद 4 — "Union Government and Administration" में आती है, जिसके अपने शब्द हैं: Executive, Parliament, Judiciary — structure, functions, work processes; Recent trends; Intragovernmental relations; Cabinet Secretariat; Prime Minister's Office; Central Secretariat; Ministries and Departments; Boards; Commissions; Attached offices; Field organizations. इस सूची को ध्यान से पढ़िए, क्योंकि यह उस Cabinet-Secretariat-और-PMO जोड़ी से कहीं चौड़ी है जिसे अधिकांश अभ्यर्थी तैयार करते हैं: इसमें संसद और न्यायपालिका भी संघीय प्रशासन पर नियंत्रण के रूप में शामिल हैं — इसीलिए नीचे खण्ड 10 मौजूद है।

यह पर्चे के उन मूल क्षेत्रों में है जो बार-बार पूछे जाते हैं: Cabinet Secretariat, PMO, केंद्रीय सचिवालय, बोर्ड और आयोग, कार्य-प्रक्रियाएँ और अंतर-सरकारी संबंध पर्चों में लौटते रहते हैं, प्रायः एक लघु टिप्पणी और एक विश्लेषणात्मक प्रश्न के रूप में। किसी याद की हुई आवृत्ति पर भरोसा करने के बजाय पिछले दस Paper II के पर्चे खोलिए और गिनिए कि इस मद ने हर वर्ष वास्तव में कितने अंक ढोए — पिछले पर्चों के बारे में कोई भी संख्यात्मक दावा तभी काम का है जब आपने उसे जाँचा हो, और यह अध्याय जानबूझकर ऐसा कोई दावा नहीं करता जिसे वह सिद्ध न कर सके (देखिए Mains angle)।

सबसे प्रिय विश्लेषणात्मक stem किसी न किसी रूप में यही होता है — "क्या भारत में मंत्रिमंडलीय शासन का स्थान प्रधानमंत्रीय शासन ने ले लिया है?" या "PMO का विकास Cabinet Secretariat की क़ीमत पर हुआ है। परीक्षण कीजिए।" ये दोनों तर्क-प्रश्न हैं, वर्णन-प्रश्न नहीं; जो अभ्यर्थी केवल पाठ्यपुस्तक से कार्यों की सूची लिख देता है वह आधे अंक गँवा देता है। इस इकाई का भारतीय-प्रशासन वाला आधा हिस्सा GS-II से सचमुच अतिव्यापी है (कार्यपालिका, मंत्रिमंडल, Rules of Business, संसदीय समितियाँ, प्रशासनिक सुधार), इसलिए यहाँ लगाया गया समय दो बार वसूल होता है।