Paper II

कहानी से शुरुआत

4 नवम्बर 1948 को, संविधान सभा के विचारार्थ प्रारूप संविधान प्रस्तुत करते हुए, B.R. Ambedkar ने अपनी ही रचना के बारे में कुछ विचित्र रूप से निराशावादी कहा:

"संविधान कितना भी अच्छा क्यों न हो, वह बुरा सिद्ध होगा यदि उसे चलाने वाले लोग बुरे निकलें। संविधान कितना भी बुरा क्यों न हो, वह अच्छा सिद्ध हो सकता है यदि उसे चलाने वाले लोग अच्छे निकलें।"

यह वाक्य इतनी बार उद्धृत होता है कि उसका प्रशासनिक मर्म खो जाता है, और उसकी तिथि लगभग उतनी ही बार गलत उद्धृत होती है — यह 1948 का भाषण है, जो प्रारूप की डिज़ाइन-मान्यताओं पर था, न कि 25 नवम्बर 1949 का वह प्रसिद्ध समापन भाषण, जिसमें Ambedkar ने इसके बजाय लोकतांत्रिक संस्कृति पर चेताया था: "अराजकता का व्याकरण" (संवैधानिक सरकार के विरुद्ध सत्याग्रह), "भक्ति, या नायक-पूजा, पतन और अंततः तानाशाही का निश्चित मार्ग," और यह निर्णय कि यदि नए संविधान के अधीन कुछ गलत हुआ तो "कारण यह नहीं होगा कि हमारे पास बुरा संविधान था। हमें कहना पड़ेगा कि मनुष्य नीच था।" दो भाषण, दो तर्क। जो उम्मीदवार इन्हें आपस में जोड़ देता है वह एक संकलन उद्धृत कर रहा है, और जो परीक्षक संविधान-सभा की बहसें जानता है वह इसे तुरंत पकड़ लेगा।

1948 के भाषण में Ambedkar नैतिक उपदेश नहीं दे रहे थे। वे संस्थागत डिज़ाइन के बारे में दावा कर रहे थे: "संविधान का संचालन पूर्णतः संविधान की प्रकृति पर निर्भर नहीं करता," क्योंकि संविधान केवल "राज्य के अंग" दे सकता है — शेष "लोगों पर और उन राजनीतिक दलों पर निर्भर है जिन्हें वे अपने साधन के रूप में खड़ा करेंगे।" संविधान कोई ऐसी मशीन नहीं है जो स्वयं चलती हो; पाठ और व्यवहार के बीच का अंतराल उन लोगों से भरता है जो उसे वास्तव में चलाते हैं — मंत्री, सचिव, अध्यक्ष, न्यायाधीश, निर्वाचन अधिकारी, ज़िला मजिस्ट्रेट। उसी भाषण ने भारतीय संवैधानिक तर्क को उसका सबसे उपयोगी पद दिया — संवैधानिक नैतिकता (constitutional morality) — जिसे इतिहासकार George Grote से लिया गया था, और जिसे Ambedkar ने "संविधान के रूपों के प्रति सर्वोपरि श्रद्धा" कहा, जो "कोई स्वाभाविक भाव नहीं" है बल्कि जिसे सींचना पड़ता है।

अब देखिए कि पाठ कार्यपालिका के बारे में वस्तुतः क्या कहता है। अनुच्छेद 53 घोषित करता है कि "संघ की कार्यपालिका शक्ति राष्ट्रपति में निहित होगी।" अकेले पढ़ें तो यह अध्यक्षात्मक प्रणाली का वर्णन है। फिर अनुच्छेद 74 कहता है कि वह मंत्रिपरिषद की सलाह पर कार्य करता है, और — 1976 के बयालीसवें संशोधन के बाद — कि वह उसके अनुसार कार्य करेगा। दोनों को साथ पढ़ें तो राष्ट्रपति एक संवैधानिक शून्य है। पर अनुच्छेद 77(3) उसे "भारत सरकार के कार्य के अधिक सुविधाजनक संचालन के लिए" नियम बनाने की शक्ति देता है, और उसी एक उपखण्ड से Government of India (Allocation of Business) Rules, 1961 और Transaction of Business Rules, 1961 उगते हैं — वे दस्तावेज़ जो तय करते हैं कि कौन-सा मंत्रालय क्या देखेगा, कौन-सी फाइलें मंत्रिमंडल तक जाएँगी, और मंत्रिमंडल सचिवालय किसलिए है। संविधान में "मंत्रिमंडल सचिवालय" पद कहीं नहीं आता। "प्रधानमंत्री कार्यालय" कहीं नहीं आता। भारतीय प्रशासन की दो सर्वाधिक शक्तिशाली संस्थाएँ सुविधा-सम्बन्धी एक उपखण्ड के अधीन बना अधीनस्थ विधान हैं।

संवैधानिक पाठ और प्रशासनिक यथार्थ के बीच का वही अंतराल इस इकाई का पूरा विषय है। Fred Riggs ने उसे उसका विश्लेषणात्मक नाम दिया — formalism (औपचारिकतावाद) (§6), और संविधान उदाहरण पर उदाहरण देता है: एक राष्ट्रपति जो शासन नहीं करता, एक संसद जो 17वीं लोक सभा (2019-24) में पाँच वर्षों में 274 दिन बैठी और अधिकांश विधेयक समिति-जाँच के बिना पारित करती रही, और एक न्यायपालिका जिसे कानूनों की समीक्षा की शक्ति दी गई थी पर जो द्वितीय और तृतीय न्यायाधीश मामलों (1993, 1998) के रास्ते स्वयं की नियुक्ति स्वयं करने लगी। जो उम्मीदवार अनुच्छेद दोहरा देता है उसने ग्यारहवीं कक्षा का नागरिक-शास्त्र लिखा है। एक लोक प्रशासन का उत्तर बताता है कि व्यवहार पाठ से भटकता क्यों है, इससे लाभ किसे है, सुधार क्या हैं, और उनमें से कौन-से विफल रहे हैं।

UPSC के लिए यह क्यों महत्वपूर्ण है

यह इकाई Paper II, Section A में बैठती है — भारतीय शासन का संवैधानिक और दार्शनिक ढाँचा — और जिस पाठ्यक्रम-पंक्ति का यह उत्तर देती है वह सटीक है: "Philosophical and constitutional framework of government: Salient features and value premises; constitutionalism; political culture; bureaucracy and democracy; bureaucracy and development." पाँचों उप-मद परीक्षा-योग्य हैं, और अंतिम तीन वहाँ हैं जहाँ केवल पॉलिटी की पाठ्यपुस्तक पढ़ने वाला उम्मीदवार लुढ़क जाता है: political culture (§5) और bureaucracy and development (§6) भेस बदले हुए सिद्धांत-इकाइयाँ हैं, और उनमें नामित विचारक हैं जिन्हें UPSC नाम से अपेक्षित करता है।

यह वह नींव है जिस पर Paper II की हर दूसरी इकाई (संघ सरकार, राज्य सरकार, केंद्र-राज्य सम्बन्ध, स्थानीय शासन, जवाबदेही) खड़ी है, इसलिए यह प्रत्यक्ष रूप से लगभग 30-50 अंक की है और अन्य 60-80 अंकों में परोक्ष रूप से परीक्षा-योग्य है। यहाँ UPSC की प्रश्न-शैली विश्लेषणात्मक है, तथ्यात्मक नहीं: बार-बार आने वाला आकार उद्धरण-चिह्नों में एक प्रतिज्ञप्ति है ("भारतीय संविधान अर्ध-संघीय है"; "प्रशासन पर संसदीय नियंत्रण नाममात्र रह गया है") और साथ में निर्देश Comment या Critically examine, जो आपसे अनुच्छेद गिनाने के बजाय एक पक्ष लेकर उसका बचाव करने को कहता है। अनिवार्य प्रश्न 1 में कम-से-कम एक 10-अंकीय (150 शब्द) लघु टिप्पणी और प्रति पर्चा एक 20-अंकीय विश्लेषणात्मक प्रश्न की अपेक्षा करें।