Paper I

कहानी से शुरुआत

7 अप्रैल 1860 को, एक स्कॉटिश व्यक्ति — जिसने सत्रह वर्ष पहले The Economist नाम का अख़बार शुरू किया था — कलकत्ता की विधान परिषद में खड़ा हुआ और वह काम किया जो भारत में पहले किसी ने नहीं किया था: उसने एक सरकार से, सार्वजनिक रूप से और अग्रिम रूप से, यह कहलवाया कि वह कितना ख़र्च करने का इरादा रखती है और धन कहाँ से लाएगी। James Wilson, वायसराय की परिषद के पहले वित्त सदस्य, ने वह प्रस्तुत किया जिसे परम्परा से भारत का पहला बजट गिना जाता है। 1857 के विद्रोह ने राज को दिवालियेपन के क़रीब पहुँचा दिया था, और Wilson का उपचार था आयकर — एक ऐसा कर जिससे इतनी नाराज़गी हुई कि पाँच वर्षों के भीतर उसे समाप्त हो जाने दिया गया और 1886 में उसका पुनराविष्कार करना पड़ा।

Wilson की चार महीने बाद कलकत्ता में पेचिश से मृत्यु हो गई। उनके बाद जो बचा वह कर नहीं था, बल्कि वह रूप था: एक वार्षिक विवरण, जो कार्यपालिका से भिन्न किसी निकाय के समक्ष रखा जाए और जिसमें प्राप्तियाँ तथा व्यय मदवार दिए हों। यही रूप उन्नीसवीं सदी की सबसे परिणामदायी प्रशासनिक तकनीक है, और यह स्पष्ट कर लेना आवश्यक है कि क्यों। बजट न तो पूर्वानुमान है और न लेखांकन दस्तावेज़। वह अनुमति का विधिक उपकरण है। वह इस वाक्य को — "सरकार धन ख़र्च करना चाहती है" — इस वाक्य में बदल देता है: "विधानमंडल ने सरकार को ठीक इतना, ठीक इसी मद पर, और इससे अधिक नहीं ख़र्च करने का प्राधिकार दिया है" — और अपनी अनिवार्य छाया के रूप में यह बाध्यता रचता है कि बाद में लौटकर यह सिद्ध किया जाए कि अनुमति का पालन हुआ।

इस तंत्र का दूसरा आधा हिस्सा स्वतंत्रता की प्रतीक्षा में नहीं बैठा रहा, और यह लोकप्रिय कथन कि वह बैठा रहा, अस्वीकार किया जाना चाहिए। भारत के Auditor General का पद उसी 1860 के पुनर्गठन से आता है जिससे Wilson का बजट; Government of India Act, 1919 ने उसे वैधानिक हैसियत दी; और भारतीय Public Accounts Committee 1921 में गठित हुई और उसी समय से विनियोग लेखों की जाँच करने लगी। 1948 में, जब V. Narahari Rao Auditor General बने, और निर्णायक रूप से 26 जनवरी 1950 को, जब Article 148 ने Comptroller and Auditor General का पद सृजित किया, जो बदला वह लेखापरीक्षा का आगमन नहीं था — बल्कि एक ऐसी लेखापरीक्षा का आगमन था जो एक भारतीय विधानमंडल के प्रति, भारतीय संविधान के अधीन, उत्तरदायी थी। नब्बे वर्ष तक औपनिवेशिक कार्यपालिका को हिसाब देना अब सम्प्रभु संसद के प्रति जवाबदेही बन गया — और यह स्वामी का परिवर्तन है, तकनीक का नहीं।

प्राधिकार और लेखापरीक्षा के बीच का अन्तराल ही वह जगह है जहाँ यह पूरी इकाई रहती है। वित्तीय प्रशासन का हर गंभीर प्रश्न इसी दूरी के बारे में है: दोनों के बीच कार्यपालिका को कितना विवेकाधिकार मिलता है, चक्र कौन पूरा करता है, उसमें कितना समय लगता है, और तब क्या होता है जब कार्यपालिका उसके चारों ओर घूमने के रास्ते खोज लेती है — बजट-बाह्य उधारी, अतिरिक्त-बजटीय संसाधन, धन विधेयक का प्रमाणन, सत्र के अंतिम दिनों में रखी गई अनुपूरक माँग। जब नवम्बर 2010 में Comptroller and Auditor General ने संसद को बताया कि 2G स्पेक्ट्रम के आवंटन से राजकोष को अनुमानित ₹1.76 लाख करोड़ की हानि हुई, तो जो तूफ़ान उठा वह वास्तव में दूरसंचार के बारे में नहीं था। वह इस बारे में था कि लेखापरीक्षक का काम अंकगणित जाँचने पर समाप्त हो जाता है या इस प्रश्न तक फैलता है कि धन उगाहा ही गया था या नहीं। वह बहस आज भी अनिर्णीत है, और Paper I का परीक्षक यह जानता है।

UPSC के लिए यह क्यों महत्वपूर्ण है

वित्तीय प्रशासन Paper I के पाठ्यक्रम में इस रूप में बैठा है — "Financial Administration: Monetary and fiscal policies; Public borrowings and public debt; Budgets — types and forms; Budgetary process; Financial accountability; Accounts and audit" — और यह Paper I की उन थोड़ी-सी इकाइयों में है जहाँ सिद्धांत और भारतीय संस्थागत तंत्र एक ही उत्तर में परखे जाते हैं: एक अनुच्छेद में Allen Schick की control-management-planning त्रयी, अगले में Article 114 और Appropriation Bill। यथार्थ में यह अनिवार्य प्रश्न में एक 10-अंकीय उप-भाग और अधिकांश प्रश्नपत्रों में एक 15- या 20-अंकीय प्रश्न देती है — यानी प्रति प्रश्नपत्र 25-30 अंकों की पट्टी।

इसके बाद यह दूसरी बार भुगतान करती है, और यही वह हिस्सा है जिसका उम्मीदवार कम दोहन करते हैं: Paper II में इसकी अपनी एक समर्पित इकाई है, जिसके शब्द हैं — "Financial Management: Budget as a political instrument; Parliamentary control of public expenditure; Role of finance ministry in monetary and fiscal area; Accounting techniques; Audit; Role of Controller General of Accounts and Comptroller and Auditor General of India." वह इस अध्याय की जुड़वाँ है, दूर की चचेरी बहन नहीं। नीचे दिया लगभग हर तथ्य दो बार परीक्षा-योग्य है, और Paper II का एक stem — "budget as a political instrument" — का Paper I में कोई समतुल्य नहीं है और उसका उत्तर उसी सामग्री से लिखा जाता है जो यह अध्याय पूरी तरह उठाता है (Wildavsky का base का राजनीति-शास्त्र, guillotine, विश्वास-प्रश्न की तरह बरती जाने वाली कटौती प्रस्ताव, और शीर्ष आँकड़े को सँभालने के लिए इस्तेमाल किए गए बजट-बाह्य उपाय)।

यहाँ परीक्षक की आदत विश्लेषणात्मक है, तथ्यात्मक नहीं: प्रश्न लगभग कभी "बजटीय प्रक्रिया का वर्णन कीजिए" नहीं होता और लगभग हमेशा होता है "मूल्यांकन कीजिए कि लोक व्यय पर विधायी नियंत्रण वास्तविक है या नहीं", "भारत में निष्पादन बजटिंग का आलोचनात्मक परीक्षण कीजिए", या "'लेखापरीक्षा एक शव-परीक्षा है।' विवेचना कीजिए।" तथ्य कच्चा माल हैं; उत्तर यह तर्क है कि जवाबदेही का चक्र वास्तव में पूरा होता है या नहीं।