Paper I
Paper I — Accountability and control · legislative, executive, judicial
त्वरित उत्तर
जवाबदेही लोक प्रशासन में अधिकारी का यह दायित्व है कि वह अपने आचरण की व्याख्या और औचित्य ऐसे बाहरी मंच के सामने रखे जो प्रश्न पूछ सके और परिणाम थोप सके। नियंत्रण वह मशीनरी है जो इसे लागू करती है: विधायी — प्रश्नकाल, समितियाँ, धनशक्ति; कार्यपालिका — पदानुक्रम, सतर्कता, अनुशासन; न्यायिक — रिट और प्रशासनिक कार्रवाई की समीक्षा; और भारत में इनके साथ RTI अधिनियम 2005, सामाजिक अंकेक्षण तथा लोकपाल।
कहानी से शुरुआत
1940 में Harvard के एक राजनीति-विज्ञानी Carl J. Friedrich ने एक निबंध प्रकाशित किया जिसका तर्क था कि आधुनिक प्रशासनिक राज्य अपनी जंजीर से बड़ा हो चुका है। नीति, उन्होंने कहा, अब विधायिकाओं में नहीं बनती और क्लर्कों द्वारा केवल क्रियान्वित नहीं होती; वह लगातार, तकनीकी विस्तार में, उन अधिकारियों द्वारा बनती है जो अकेले विषय को समझते हैं। शौकीनों द्वारा किया गया बाहरी नियंत्रण एक घोटाला पकड़ सकता है, पर एक खराब निर्णय नहीं पकड़ सकता। तो क्या पकड़ेगा? अधिकारी की अपनी "आंतरिक जाँच" (inner check) — व्यावसायिक मानक, वैज्ञानिक समुदाय का अनुशासन, और जनभावना के प्रति महसूस की गई संवेदनशीलता।
ठीक एक वर्ष बाद, Public Administration Review के पहले ही खंड में, Herman Finer ने लगभग तिरस्कार के साथ उत्तर दिया। "जनता के सेवक अपना मार्ग स्वयं तय नहीं करेंगे; वे जनता के निर्वाचित प्रतिनिधियों के प्रति उत्तरदायी होंगे।" नैतिक दायित्व, Finer ने कहा, जवाबदेही है ही नहीं। वास्तविक जवाबदेही का अर्थ है कि "X, Y के लिए Z के प्रति जवाबदेह है" — सुधार और दंड की एक ऐसी व्यवस्था जो नागरिक से संसद तक, संसद से मंत्री तक, मंत्री से अधिकारी तक चलती है और जिसका अंत पदच्युति की सम्भावना पर होता है। आंतरिक जाँच एक अंतःकरण थी; Finer को प्रतिबंध (sanction) चाहिए था।
उस उत्तर के सात वर्ष बाद — Friedrich के निबंध के आठ वर्ष बाद — Dwight Waldo की The Administrative State (1948) ने उस समस्या को नाम दिया जिसके चारों ओर दोनों घूम रहे थे: एक लोकतंत्र ने एक स्थायी विशेषज्ञ तंत्र खड़ा कर लिया था जिसका अधिकार योग्यता से आता है, जबकि उसकी वैधता का दावा चुनाव से आता है, और दोनों अपने-आप सहमत नहीं होते। इस इकाई की हर संस्था Waldo के प्रश्न का एक उत्तर है।
अस्सी-कुछ वर्ष बाद यह झगड़ा तय नहीं हुआ है, और भारत हर सप्ताह इस पर बहस करता है। जब राजस्थान का कोई गाँव किसी जन सुनवाई में मस्टर रोल पढ़कर सुनाता है और एक मज़दूर खड़ा होकर कहता है कि उसने उस सड़क पर कभी काम ही नहीं किया — वह Finer है: एक बाहरी मंच जिसके पास शर्मिंदा करने की और कभी-कभी पैसा वसूल करने की शक्ति है। जब कोई सचिव इसलिए फ़ाइल पर हस्ताक्षर करने से इनकार कर देती है क्योंकि प्रस्ताव उसकी सेवा के मानकों के विरुद्ध है — वह Friedrich है, और भवन के बाहर किसी को कभी पता नहीं चलेगा कि ऐसा हुआ। इस इकाई का पूरा ढाँचा — प्रश्नकाल और लोक लेखा समिति, केन्द्रीय सतर्कता आयोग और अनुच्छेद 311 की जाँच, परमादेश की रिट और सूचना का अधिकार अधिनियम — दोनों मशीनें एक साथ बनाने का, और किसी एक को उस प्रशासन का गला घोंटने से रोकने का प्रयास है जिसे उसे अनुशासित करना है।
UPSC के लिए यह क्यों महत्वपूर्ण है
यह आधिकारिक लोक प्रशासन पाठ्यक्रम में Paper I की Unit 5 है — "जवाबदेही और नियंत्रण: जवाबदेही और नियंत्रण की अवधारणाएँ; प्रशासन पर विधायी, कार्यपालिका और न्यायिक नियंत्रण; नागरिक और प्रशासन; मीडिया, हित समूहों, स्वैच्छिक संगठनों, नागरिक समाज की भूमिका; नागरिक चार्टर; सूचना का अधिकार; सामाजिक अंकेक्षण"। यह पर्चे की दो-तीन सर्वाधिक आवृत्ति वाली इकाइयों में से है: विधायी नियंत्रण, न्यायिक नियंत्रण, RTI, सामाजिक अंकेक्षण या नागरिक चार्टर का कोई-न-कोई संयोजन अधिकांश वर्षों में आता है — प्रायः अनिवार्य प्रश्न के भीतर 10 अंक के उप-प्रश्न के रूप में, साथ में एक 15 या 20 अंक का विश्लेषणात्मक प्रश्न।
क्रमांकन की एक चेतावनी, क्योंकि यह अंक और कवरेज दोनों की लागत लेती
है। यह पृष्ठ हमारे Paper I अनुक्रम का छठा अध्याय है और order
फ़ील्ड वही अनुक्रम दर्ज करता है — यह प्लेटफ़ॉर्म का क्रम है, UPSC का
नहीं। आधिकारिक पाठ्यक्रम में Unit 6 प्रशासनिक विधि (Administrative
Law) है — अर्थ, क्षेत्र और महत्त्व; प्रशासनिक विधि पर Dicey;
प्रत्यायोजित विधान; प्रशासनिक अधिकरण — अपने ही प्रश्नों वाली एक अलग
इकाई। यह अध्याय उससे वहीं-वहीं उधार लेता है जहाँ जवाबदेही को उसकी
ज़रूरत है (ultra vires सिद्धांत, अधीनस्थ विधान का नियंत्रण, अधिकरण,
राज्य का दायित्व), और वे उधारियाँ नीचे खंड 7, 8 और 9 में पूरी तरह
रखी गई हैं; खंड 12 में Dicey के विधि-शासन के तीन अर्थ और droit
administratif की तुलना भी है, खंड 8 में सशर्त विधान (conditional
legislation) का भेद और Donoughmore की विरासत, तथा खंड 7 में
अधिकरण-सिद्धांत के पीछे की Franks त्रयी। इसे Unit 6 का कवरेज मत
समझिए, और जो वास्तव में छूटा है उसके बारे में सटीक रहिए, न कि जो यहाँ
है उसके बारे में। यह पृष्ठ जो नहीं देता, और जो एक Unit 6 का प्रश्न
माँगेगा, वह है: प्रशासनिक विधि का एक अनुशासन के रूप में अर्थ, क्षेत्र
और विकास के कारण; प्रशासनिक विवेक (administrative discretion) एक
स्वतंत्र सिद्धांत के रूप में — वह कैसे प्रदत्त होता है, कैसे प्रयुक्त
होता है, और उसके दुरुपयोग के नियंत्रण के आधार क्या हैं (मस्तिष्क का
प्रयोग न करना, असंगत विचार, mala fides, किसी के आदेश पर काम करना,
स्व-आरोपित नियमों से विवेक को बाँध लेना, उप-प्रत्यायोजन); अधिकरणों
की प्रकार-सूची और आंतरिक कार्य-प्रणाली मशीनरी के रूप में, न कि उनके
बारे में संवैधानिक मुकदमेबाज़ी, जो यहाँ है; और droit administratif का
एक प्रणाली के रूप में अध्ययन, न कि Dicey के निशाने के रूप में।
प्लेटफ़ॉर्म पर अभी अलग से प्रशासनिक विधि का अध्याय नहीं है, इसलिए वह
सूची किसी मानक पुस्तक से बनाइए — I. P. Massey, Administrative Law
या M. P. Jain और S. N. Jain, Principles of Administrative Law —
और इस अध्याय को केवल जवाबदेही वाला आधा हिस्सा मानिए।
यह सामग्री दोनों पर्चों में दोहरा काम भी करती है: यह Paper II की Unit 14, "भारतीय प्रशासन के महत्त्वपूर्ण मुद्दे" का सैद्धांतिक आधा हिस्सा है — लोक सेवा में मूल्य, नियामक आयोग, राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग, नागरिक-प्रशासन इंटरफ़ेस, भ्रष्टाचार और प्रशासन, आपदा प्रबंधन। (Paper II में कुल चौदह इकाइयाँ हैं; पाठ्यक्रम की किसी भी क्रमांकन-पद्धति में किसी पर्चे में Unit 18 नहीं है, और जो अभ्यर्थी ऐसा उद्धृत करता है उसने परीक्षक को अपने स्रोतों की गुणवत्ता के बारे में कुछ बता दिया है।) तो एक ही तैयारी सचमुच दोनों पर्चों के काम आती है।
यहाँ प्रश्न लगभग कभी तथ्य-स्मरण के नहीं होते; मानक रूप एक मूल्यांकनपरक कथन होता है ("प्रभावी से अधिक औपचारिक", "उत्तर-तथ्यात्मक और छिटपुट") जिस पर आपसे Comment या Examine करने को कहा जाता है — अर्थात् परीक्षक आपका यह निर्णय ख़रीद रहा है कि कोई नियंत्रण-तंत्र कम प्रदर्शन क्यों करता है, तंत्रों की सूची नहीं।
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